正确处理四大关系 推动城乡建设绿色发展

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。党的十九届四中全会明确提出“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计”，十九届五中全会明确提出“促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”。

城乡建设领域是贯彻新发展理念、推动绿色发展的主要载体和重要战场。近日中办国办印发的《关于推动城乡建设绿色发展的意见》（以下简称《意见》）提出了推进城乡建设一体化发展的3个层面、转变城乡建设发展方式的5个方向以及创新工作的五大方法，是指导未来城乡建设工作的纲领性文件。

一、推动城乡建设绿色发展的意义

（一）回顾过去，外延式、粗放式城乡发展带来的生态环境问题亟待解决

1978年~2020年，我国城镇化率由17.9%增长至63.9%，城镇人口由1.7亿人增至9.0亿人。40多年的快速城镇化支撑了中国经济的高速发展，实现了“乡村中国”向“城市中国”的巨大变迁，城乡人居环境条件得以改善。但是，外延式、粗放式的发展方式也带来了比较严重的生态环境问题，突出表现为：一是高资源消耗。以土地资源消耗为例，2000年~2018年，我国城市建成区面积增长161%，是城市人口增速（81%）的2倍。二是高能源消耗。2018年，我国煤炭消费、用电总量居世界首位，石油消费居世界第二，天然气消费居世界第三。三是高碳排放。2019年，中国碳排放总量占全球总排放量的27.2%，位居全球第一；同时，我国人均GDP刚刚突破1万美元，未来减碳任务将面临着消费端需求爆发式增长的巨大压力。

上述这些问题，最终需要从消费侧发力、从城乡建设领域入手，推动城乡发展方式和居民生活方式的转型。因此，《意见》提出的“城乡建设领域”是推动生态环境治理和实现“双碳”目标的主阵地。

（二）展望未来，资源环境紧约束条件呼唤城乡建设绿色发展新模式

目前我国的城镇化率已达63.9%，到2035年将达到75%左右、城镇人口达到峰值，碳排放已经达到峰值，同时人均GDP预计超过2万美元。2030年~2035年，是城镇人口峰值与碳排放峰值“两峰叠加”的关键时段，也是我国摆脱中等收入陷阱、基本实现社会主义现代化的关键时期。在未来超过10个百分点城镇化进程中推动城乡建设绿色发展，是避免“高碳锁定”、实现紧约束的资源环境条件与可持续的社会经济发展脱钩的关键环节。

（三）面对当下，绿色发展是建设美丽幸福家园、推动社会经济发展的新引擎

随着要素成本不断攀升、经济实力此消彼长、国际市场逐步萎缩，我国依靠廉价劳动力、土地及其他资源要素的传统发展模式已不可持续。在新的发展阶段，绿色发展能够提供高品质生活。良好生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉。城市发展的逻辑从过去“人跟着产业走”，转变为“人才跟着环境走，产业跟着人才走”，山清水秀的诗意栖居之地成为容纳新人才、孕育新经济的载体；绿色发展也能够促进高质量发展。全行业、全社会的绿色低碳诉求将刺激产业转型升级、能源结构调整、技术更新迭代、空间格局优化、设施体系完善、风貌质量提升，带来绿色建筑、绿色建造、新能源生产、输送和储能设施、新型交通工具、传统基础设施绿色化、新型基础设施建设等新一轮绿色产业投资和固定资产投资需求，激发经济复苏和持续发展。

二、推动城乡建设绿色发展的内涵

针对过去城乡建设存在的“整体性缺乏、系统性不足、包容性不够”等问题，城乡建设绿色发展需要提升整体性，促进城乡之间、城市与城市之间、城市与区域之间的协调；提升系统性，统筹生态、生产和生活空间，统筹资源的配置，提高城乡基础设施的体系化水平；提升包容性，促进人与自然和谐共生、人与人和谐共进的关系的形成，加强历史文化保护传承，补齐城市在生态环境、公共服务方面的短板。归根结底，城乡建设绿色发展要回应3个基本需求：一是实现自然生态环境的安全永续，二是支撑经济社会的持续健康发展，三是满足人民日益增长的美好生活需要。

“城乡建设绿色发展”的内涵也是非常丰富的：一是要处理好各空间层次的关系，包括区域和城市群、城市、街区、乡村的绿色发展；二是要处理好各专项领域的关系，包括能源、交通、供水、废弃物处理、建筑、自然生态和园林绿化、历史文化保护和传承的发展方式转变；三是要处理好各工作阶段的关系，包括统筹城乡规划建设管理和推进工程建设全过程的绿色建造；四是要处理好供给侧和消费侧的关系，既要推动形成绿色生产方式又要推动形成绿色生活方式。

《意见》中提到的“促进区域和城市群绿色发展”“建设人与自然和谐共生的美丽城市”“统筹城乡规划建设管理”“推动形成绿色生活方式”等举措，体现了《意见》对正确处理上述四个关系的相关要求。

三、推动城乡建设绿色发展的具体任务

（一）区域和城市群绿色发展

区域和城市群是宏观尺度上推动绿色发展的空间层次。应关注三个要点：一是筑牢安全基础，区域和城市群的发展应与资源环境承载能力相匹配；二是顺应经济规律，促进各类生产要素自由流动并向优势区域集中；三是促进区域协同，建立健全城市群一体化协调发展机制和成本共担、利益共享机制。《意见》的内容主要聚焦在这三个方面。

筑牢安全基础，形成区域和城市群健康运行的底盘。过去长期的粗放建设，造成土地、水、能源等基础性资源的浪费，也造成了区域生态空间受挤压、生态环境受破坏、生态风险升高、生物多样性减少等问题。应当将资源环境承载能力作为引导区域和城市群绿色发展的前提和基础，探索跨行政区域统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等管控边界，优化整体生产、生活和生态空间。对发挥重要生态功能的区域实施共同保护，协同建设区域生态网络、合作推进国家公园建设。针对近些年极端天气灾害、疫情等公共安全事件频发的状况，需开展重点城市群的灾害监测预警。以京津冀城市群为例，《京津冀协同发展规划纲要》提出“以区域资源环境，特别是水资源、大气环境承载力等为约束，严格划定保障区域可持续发展的生态红线，明确城镇发展边界”和“合作推进‘环首都国家公园’和区域性生态廊道建设”。

统筹各项设施建设，建构区域和城市群一体化发展的支撑体系。要优化区域空间结构，推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。针对当前区域和城市群内以邻为壑、重大公共设施建设缺乏协调、低水平重复建设和资源配置效率不高等问题，亟须推进区域重大交通设施、市政公用设施、公共服务设施、避灾设施和新一代信息基础设施的协同配置和共建共享。尤其是建立层级清晰、无缝衔接、“交通枢纽-城市功能”一体的综合立体交通网络，推动区域绿道的建设以带动乡村旅游和休闲游憩产业发展。以长三角城市群为例，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要（2020-2035年）》提出建设集高铁、普铁、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道于一体的现代轨道交通运输体系，构建高品质快速轨道交通网。以珠三角城市群为例，珠三角是我国最早提出建设区域绿道网的地区，已建成2000余公里的省级绿道，极大地带动了乡村地区的发展和农民致富。

建立健全多维度的协调机制，搭建区域和城市群以可持续发展为主题的协同平台。要建立健全涉及水、农林、交通、产业、城乡建设等多个领域的协调机制，方能破解阻碍区域和城市群绿色发展的深层次问题。这其中包括：建立区域和城市群重大风险联防联控机制、环境污染联防联治机制。建立水资源刚性约束制度，完善流域水环境治理的联动机制和长效机制。探索建立区域统一的基本公共服务标准体系。推进区域性碳交易市场的建设。鼓励流域上下游、受益地区和保护地区通过多种形式开展横向生态补偿，在重要流域建立全流域生态补偿机制。以珠三角城市群为例，《粤港澳大湾区发展规划纲要（2020-2035年）》提出加快制定珠江水量调度条例，严格流域水资源统一调度管理。针对广佛跨界河流的水污染问题，两地政府采取了包括出台流域保护条例在内的一系列流域治理措施，2017年以来广佛跨界河流部分断面污染指数显著下降，整体水质出现好转。

（二）建设人与自然和谐共生的美丽城市

美丽城市建设应高度重视并处理好人与自然的关系。应关注三个要点：一是坚持底线约束，提高城市安全韧性；二是尊重和顺应自然，形成良好的山水城格局，健全自然系统的整体性、系统性和连通性；三是存量空间提质，促进面向不同区域、不同群体基本公共服务的均等化，满足居民的基础型、完善型、提升型需求，坚持公平和包容原则，建设全龄友好城市。《意见》的内容主要聚焦在这三个方面。

以资源环境承载能力为前提，提高城市防范和应对风险的能力。各城市应根据不同的资源紧约束条件，有针对性地开展水资源承载力、能源承载力、生态足迹等研究，合理确定城市人口和用地、用水、用能规模。近些年发生的灾害显示，历史城区和老城区往往是受灾频率最小、程度最轻的区域，而很多新区却存在较高的风险隐患，因此需保护和传承城市传统山水空间格局，新建地区的选址和布局要避让灾害风险高的区域。应建立密度和强度分区管控机制，引导城市合理且有效率地开发，并促进良好城市风貌的形成。特大城市和大城市因为过度集聚而产生了一系列“城市病”，要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、组团式发展。以深圳、上海、杭州等城市为例，目前深圳、上海等城市已实施开发强度的分区管控，从规划、建设到管理形成了一整套的政策和标准。其中，上海以轨道交通为核心确定开发强度分区体系，根据轨道交通站点周边500米、800米、1500米不同服务范围，确定强度等级区域。在响应国家提出的解决特大城市过度集聚问题、加快都市圈培育的要求上，杭州市提出了构建“一核九星、双网融合、三江绿楔”的新型特大城市空间格局，推动发展模式从“单兵作战”向“一体发展”转变。上海提出建设五大新城，破解整座城市发展的不平衡、不充分问题，成为上海乃至长三角的增长极。

建立连续完整的生态基础设施网络，实施生态修复。统筹城市水资源利用和防灾减灾，系统化全域推进海绵城市建设，打造生态、安全、可持续的城市水循环系统。过去城市公园绿地的布局和建设更多是考虑人类休闲游憩功能的需要，未来应从自然生态功能的角度考虑，将城市内部的绿地和开敞空间与城市外部的生态和农业空间相结合，构建连续完整的生态基础设施体系。坚持保护优先、最小干预、自然修复为主、人工修复为辅，开展城市内山体、水体、湿地的保护和修复，加强城市公园和绿地建设，推进立体绿化。以“海绵城市”和“城市双修”试点为例，截至目前住房和城乡建设部已在全国开展了两批30个“海绵城市”的试点工作，形成了一批可复制、可推广的经验。在已经开展的三批58个“城市双修”中，针对山体和采矿废弃地修复、水体修复、生物栖息地修复、工业棕地修复等不同类型进行了修复方法和绿色技术应用的探索。

民生领域补短板、强弱项，完善城市功能。随着人口结构的变化和人民美好生活需求的提升，“一老一小”问题已成为全社会关心的焦点，应加强婴幼儿照护机构、幼儿园、中小学校、医疗卫生机构、养老服务机构、儿童福利机构、未成年人救助保护机构、社区足球场地等设施建设，方能适应社会发展的需要。事实证明数量多且类型多样化的公共空间的供给有助于激发城市创新活力，因此需增加公共活动空间，建设体育公园，完善文化和旅游消费场所设施。县域是我国城镇化的重要载体，推进以县城为重要载体的城镇化建设，尤其是加强县城基础设施和公共服务设施建设，增强其覆盖全域乡镇的能力，有利于推动就地就近城镇化和乡村振兴。以社区足球场地设施建设为例，住房和城乡建设部、体育总局已出台《关于全面推进城市社区足球场地设施建设的意见》，并在多个城市进行试点。截至2020年年底，武汉、大连等9个试点城市充分挖潜、因地制宜建设改造了779片社区足球场。

（三）推动形成绿色生活方式

由消费端的绿色化倒逼生产端的绿色化，促进消费侧和供给侧共同减碳，能更有效地助力我国碳达峰、碳中和目标的实现。应关注三个要点：一是坚持以人民为中心，满足人民群众对天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美的期盼；二是推动形成绿色生活方式，使人类在满足自身需求的同时最大可能地保护自然环境；三是倡导绿色消费，引导居民衣食住行等各个领域的价值观转变。《意见》的内容主要聚焦在以下五个领域。

倡导居民使用绿色产品。推广绿色产品的使用是节约能源和资源最直接的手段，能够有效促进生产生活的绿色化。首先需要大力推广绿色产品进家庭、进社区，鼓励居民使用节水设备和节能电器，积极推动再生水和家用太阳能光伏发电设备的应用；推动居民使用环保再生产品和绿色设计产品，装修过程尽量选用绿色建材、节能家具家电等。此外，应减少一次性消费品和包装用材的消耗，尽量选择耐用消费品，在日常生活中深入贯彻绿色消费和极简生活的理念。

推进垃圾分类和处理工作。积极进行生活垃圾分类和处理，促进垃圾无害化、减量化、资源化是绿色生活极其重要的组成部分。必须重视生活垃圾的源头减量，建立健全垃圾分类投放、分类收集、分类转运、分类处理系统，并实现垃圾集运系统与再生资源回收循环系统的衔接。此外，要解决垃圾的无害化处理问题，还应重视有害垃圾的处理，重点加强危险废物、医疗废物收集处理，建立完善的应急处置机制。

推广绿色出行方式。绿色出行是绿色生活方式的重要体现。城乡发展中应注重优化交通出行结构，制定公共交通、自行车和步行优先的交通政策，鼓励公众优先选择绿色交通工具出行。同时，要强化规划的引领作用，科学制定城市慢行系统规划，构建安全、便捷、连续的自行车道体系，建设步行友好和自行车友好城市。如福州市依山势而建了全钢结构悬空城市森林步道“福道”，让市民变赏绿为享绿，真正实现了还山于民、还绿于民。

强化绿色生活理念宣传。绿色生活方式需要从娃娃抓起，在基础教育、社会教育中普及。可深入公园、学校、社区等地，通过设置展板横幅、发放倡议书、活动宣讲等形式宣传绿色生活知识。还可依托社区、学校和家庭等建立绿色生活行为公约，如提倡节约粮食，鼓励光盘行动；倡导适度降低冬季供暖室温，提升夏季空调室温；鼓励一水多用，随手关灯关水；鼓励绿色消费，推行无纸化办公等。如成都市启动了光盘行动助力垃圾源头减量计划，广泛宣传推广简约适度、绿色低碳、文明健康的餐饮理念，减少“舌尖上的浪费”，极大提升了前端分类减量实效。

建立绿色生活奖惩机制。推动形成绿色生活方式还需要探索建立绿色生活行为激励、约束双管驱动机制，实施奖惩分明的精细化管理，包括完善绿色产品补贴、用户补助制度，推行分户计量用电、用水、用气阶梯收费制度，探索建立生活垃圾交换、垃圾计量收费、垃圾征税等制度。如广州建立了饮料瓶押金制度，实行“买饮料瓶收押金、退瓶子就退钱”的政策，极大减少了市民乱丢塑料瓶的行为，促进了居民绿色生活习惯的养成。

（四）统筹城乡规划建设管理

做好城乡工作，必须树立系统思维，在统筹上下功夫。应关注三个要点：一是树立全周期管理的理念，统筹规划-建设-管理各项工作；二是强化城市管理，从过去的“七分建设、三分管理”逐步走向“三分建设、七分管理”；三是在城市党委政府的统一领导下，推动各区各部门分工协作、统筹推进，不断增强城市的整体性、系统性、生长性，提高城市的承载力、宜居性、包容性。《意见》的内容主要聚焦在以下四个领域。

强化城乡工作的顶层设计。科学规划是城乡绿色发展的前提和保障，城乡建设应注重发挥规划的引领作用，在安全前提下，统筹城乡发展的生产、生活、生态需要，统筹地上地下空间综合利用，统筹各类基础设施建设，综合考虑城乡功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定相关规划，系统推进重大建设项目。规划的编制要注重结果导向，结合建设管理来制定规划，邀请规划企事业单位、建设方、管理方及公众共同参与规划编制的全过程，加强各部门全流程的协调配合，高效实现资金、项目、空间的耦合。

加强部门之间的统筹协调。要强化部门事权无缝对接，推进各部门之间信息共享、业务共商、空间共管，提升规划实施效率和城市运营效率。应当贯彻落实国家现代化治理要求，探索多部门协同治理的方法路径，积极推动基于空间信息管理平台的流程再造，以智慧管理提升城乡治理水平。如浙江省提出高标准建设数字政府，以“互联网＋政务服务”为抓手，推进“四张清单一张网”和“最多跑一次”改革，通过数据共享促进部门之间业务协同，极大提升了政府管理效率和治理水平。

创新城乡建设过程管控和引导机制。城市密度与强度是衡量城市空间利用合理性的重要指标，对于城市规划建设管理有着重要作用。应建立合理有效的城市密度与强度引导机制，分层次、分区与有序规范分配城乡建设资源，完善城市形态，提升建筑品质，推动建设宜居高效的城市。如上海市提出“围绕轨道交通开发的密度与强度分区”，逐步形成了中心城、近郊和远郊城镇开发强度逐次递减的有序分布格局。针对城市缺乏特色及历史文化保护传承不足的问题，还应加强对空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的管控，重视留住城乡特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”，塑造时代特色风貌。

完善城乡发展动态监管和反馈机制。建立建设管理环节问题向规划环节动态反馈的机制，有助于形成综合性、系统化的城市问题解决方案。统一的数字化平台建设是统筹城乡规划建设管理的重要技术支撑，应以空间信息管理平台为基础，进行城乡建设全覆盖、全过程、全方位的动态监测管控和评估预警，确保一张蓝图实施不走样、不变形。

将绿色发展理念贯穿到城乡建设的各个层次、不同领域和全过程，统筹城市和区域的关系，统筹开发和保护的关系，统筹规划建设管理，推动形成绿色生产方式和生活方式，既顺应了新时代新形势新任务，又是对既有城乡建设中存在突出问题的破解，更是对人民群众所想、所盼、所急的回应。以《意见》为引领，推动各级党委政府的始终坚持和贯彻落实，构建生态优先、绿色发展的高质量发展新格局。

（王凯系中国城市规划设计研究院院长）

来源：中国建设新闻网